為切實(shí)保障旅游業(yè)發(fā)展用海需求，加強(qiáng)旅游用海要素保障和服務(wù)管理，持續(xù)推動(dòng)海南省海洋旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，在出臺(tái)相關(guān)漁業(yè)用海保障措施的基礎(chǔ)上，近日，經(jīng)海南省政府同意，海南省自然資源和規(guī)劃廳、省財(cái)政廳、省旅游和文化廣電體育廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)海洋旅游業(yè)用海要素保障和服務(wù)管理的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。
該《意見(jiàn)》的出臺(tái)將切實(shí)加強(qiáng)旅游用海要素保障和服務(wù)管理，保障旅游業(yè)發(fā)展用海需求，是持續(xù)推動(dòng)我省海洋旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，有利于持續(xù)釋放海洋旅游業(yè)發(fā)展活力，和助力推進(jìn)國(guó)際旅游消費(fèi)中心建設(shè)。
《意見(jiàn)》共三大部分12條用海要素保障措施，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際，從強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)和管控、規(guī)范旅游用海論證審批和加強(qiáng)旅游用海生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管等三個(gè)方面明確了潛水、游艇碼頭、海水浴場(chǎng)、海上旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等旅游業(yè)態(tài)的用海要素保障和服務(wù)管理政策。
通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)保障旅游業(yè)用?？臻g需求?！兑庖?jiàn)》提出科學(xué)確定國(guó)土空間規(guī)劃和海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃功能、布局和規(guī)模，與旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃做好銜接。支持在旅游資源豐富和旅游活動(dòng)集中的區(qū)域建設(shè)海洋旅游基礎(chǔ)配套服務(wù)設(shè)施和必要公共設(shè)施。嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理要求，允許根據(jù)資源環(huán)境調(diào)查、承載力評(píng)價(jià)和生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果，切實(shí)保障海洋旅游業(yè)及相關(guān)配套設(shè)施的用?？臻g需求。
通過(guò)規(guī)范海域使用論證審批促進(jìn)旅游業(yè)有序發(fā)展?！兑庖?jiàn)》提出潛水用海需求大的市縣可以劃定潛水區(qū)域并組織海域使用整體論證，在上述區(qū)域申請(qǐng)潛水用海時(shí)不再進(jìn)行海域使用論證，降低企業(yè)用海成本。規(guī)定潛水用海根據(jù)海域資源環(huán)境承載力合理確定海域使用權(quán)面積，出讓年限按海洋自然保護(hù)區(qū)用海要求不得超過(guò)3年。提出潛水用海、游艇碼頭和臨時(shí)用?；顒?dòng)等海域使用權(quán)的續(xù)期管理要求，有效提升海洋自然資源利用效率。明確經(jīng)營(yíng)性海水浴場(chǎng)和游艇碼頭通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)方式取得海域使用權(quán)并可按年度繳納海域使用金，非經(jīng)營(yíng)性配套設(shè)施用?？砂匆?guī)定免繳海域使用金。
通過(guò)加強(qiáng)用海監(jiān)管和生態(tài)保護(hù)促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展?！兑庖?jiàn)》明確旅游用海應(yīng)最大程度避讓和減少占用自然岸線，確需占用的須嚴(yán)格落實(shí)自然岸線占用生態(tài)補(bǔ)償制度。規(guī)定潛水活動(dòng)對(duì)水下珊瑚資源和生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)要求，并提出鼓勵(lì)潛水用海人在已取得海域使用權(quán)的海域主動(dòng)開(kāi)展珊瑚礁生態(tài)修復(fù)或人工培育，形成適宜潛水的珊瑚生境。明確沙灘的非法用海行為，但允許在不破壞自然形態(tài)和生態(tài)功能的前提下，建設(shè)必要的沙灘旅游配套服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)籌解決好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。要求各相關(guān)部門聯(lián)合監(jiān)管，通過(guò)各類技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)旅游活動(dòng)、旅游用海的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)償?shù)缺O(jiān)督和監(jiān)管。
《意見(jiàn)》目前是全國(guó)第一個(gè)專門從用海要素保障和活動(dòng)規(guī)范層面支持海洋旅游業(yè)發(fā)展的政策文件，整體上以資源要素保障、用?；顒?dòng)規(guī)范和安全管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，把利民惠民擺在突出位置?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，對(duì)解決我省當(dāng)前快速發(fā)展的潛水、游艇碼頭、海水浴場(chǎng)、海上旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等存在的問(wèn)題和訴求提供強(qiáng)有力的制度保障，對(duì)加快我省制度集成創(chuàng)新、促進(jìn)我省海洋旅游業(yè)健康有序發(fā)展發(fā)揮積極作用。
《關(guān)于加強(qiáng)海洋旅游業(yè)用海要素保障和服務(wù)管理的若干意見(jiàn)》
政策解讀
一、出臺(tái)背景及意義
豐富的海洋資源和美麗的海洋景觀是我省旅游業(yè)的突出特色和比較優(yōu)勢(shì)，海洋旅游業(yè)的健康有序發(fā)展是打造全球旅游消費(fèi)中心的重要內(nèi)容，支持并推進(jìn)全省海洋旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展是建設(shè)海南自由貿(mào)易港和國(guó)際旅游中心的必然要求。但目前我省海洋旅游業(yè)發(fā)展面臨用海需求不斷增多，用海審批出讓時(shí)間長(zhǎng)、旅游用海成本高、旅游基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、旅游用?；顒?dòng)混亂等問(wèn)題，現(xiàn)行政策已無(wú)法滿足旅游用海主體需求和新興旅游業(yè)態(tài)發(fā)展。為貫徹落實(shí)省委、省政府關(guān)于加強(qiáng)旅游業(yè)海域使用管理指示批示精神，近日，經(jīng)省政府同意，省自然資源和規(guī)劃廳、省財(cái)政廳、省旅游和文化廣電體育廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)海洋旅游業(yè)用海要素保障和服務(wù)管理的若干意見(jiàn)》（瓊自然資規(guī)〔2023〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。
《意見(jiàn)》是新時(shí)代背景下我省推動(dòng)海洋旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)減輕旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)、規(guī)范海上旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、提升海域資源利用效率和加強(qiáng)旅游用海監(jiān)管服務(wù)具有重要意義，不僅有利于釋放海洋旅游業(yè)發(fā)展活力，還助力國(guó)際旅游消費(fèi)中心建設(shè)。
二、文件依據(jù)
《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號(hào)）、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與利用管理實(shí)施細(xì)則》（瓊府〔2022〕22號(hào)）、《海南省潛水經(jīng)營(yíng)管理辦法》《海南自由貿(mào)易港游艇產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》、《海南省游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2021—2025年）》等。
三、《意見(jiàn)》主要內(nèi)容
《意見(jiàn)》針對(duì)海洋旅游業(yè)用海需求及當(dāng)前發(fā)展存在的問(wèn)題，以保障海洋旅游用海需求、規(guī)范海上旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、提升海域資源利用效率和加強(qiáng)旅游用海監(jiān)管服務(wù)為主要目標(biāo)，以國(guó)家和我省有關(guān)法律法規(guī)政策為指引，結(jié)合海南自由貿(mào)易港產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，對(duì)潛水、游艇碼頭、海水浴場(chǎng)、海上旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等旅游業(yè)態(tài)進(jìn)行要素保障和服務(wù)管理?！兑庖?jiàn)》共十二條，主要內(nèi)容如下：
（一）規(guī)劃保障旅游用海發(fā)展空間。科學(xué)確定國(guó)土空間規(guī)劃和海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃功能、布局和規(guī)模，與旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃做好銜接。支持在旅游資源豐富和旅游活動(dòng)集中的區(qū)域建設(shè)海洋旅游基礎(chǔ)配套服務(wù)設(shè)施和必要公共設(shè)施。嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理要求，允許根據(jù)資源環(huán)境調(diào)查、承載力評(píng)價(jià)和生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果，切實(shí)保障海洋旅游業(yè)及相關(guān)配套設(shè)施的用海空間需求。
（二）嚴(yán)格規(guī)范旅游用海論證審批。規(guī)定潛水用海需求大的市縣可以劃定潛水區(qū)域，并組織海域使用整體論證，允許企業(yè)在上述區(qū)域申請(qǐng)潛水用海時(shí)不再進(jìn)行海域使用論證，降低企業(yè)用海成本。規(guī)定潛水用海根據(jù)海域資源環(huán)境承載力合理確定海域使用權(quán)面積，出讓年限按海洋自然保護(hù)區(qū)用海要求不得超過(guò)3年。提出潛水用海、游艇碼頭和臨時(shí)用?；顒?dòng)等海域使用權(quán)的續(xù)期管理要求。明確經(jīng)營(yíng)性海水浴場(chǎng)和游艇碼頭通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)方式取得海域使用權(quán)并可按年度繳納海域使用金，非經(jīng)營(yíng)性配套設(shè)施用?？砂匆?guī)定免繳海域使用金。
（三）切實(shí)加強(qiáng)旅游用海保護(hù)監(jiān)管。明確旅游用海應(yīng)最大程度避讓和減少占用自然岸線，確需占用的須嚴(yán)格落實(shí)自然岸線占用生態(tài)補(bǔ)償制度。規(guī)定潛水活動(dòng)對(duì)水下珊瑚資源和生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)要求，并提出鼓勵(lì)潛水用海人在已取得海域使用權(quán)的海域主動(dòng)開(kāi)展珊瑚礁生態(tài)修復(fù)或人工培育，形成適宜潛水的珊瑚生境。明確沙灘的非法用海行為，允許在不破壞自然形態(tài)和生態(tài)功能的前提下，建設(shè)必要的沙灘旅游配套服務(wù)設(shè)施。要求各相關(guān)部門聯(lián)合監(jiān)管，通過(guò)各類技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)旅游活動(dòng)、旅游用海的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)償?shù)缺O(jiān)督和監(jiān)管。
四、惠民利民措施
《意見(jiàn)》以“我為群眾辦實(shí)事”為切入點(diǎn)，以推動(dòng)海洋旅游業(yè)健康有序發(fā)展為目標(biāo)，針對(duì)潛水、游艇碼頭、海水浴場(chǎng)、海上旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等旅游業(yè)態(tài)對(duì)自然資源要素需求的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，提出了多項(xiàng)支持海洋旅游業(yè)發(fā)展的惠民利民措施。
一是考慮到企業(yè)普遍反映的海洋旅游業(yè)配套服務(wù)設(shè)施因受制于生態(tài)保護(hù)紅線和海岸帶200米范圍內(nèi)的嚴(yán)格管控而配備不足，《意見(jiàn)》提出在自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，可以合理布局并允許建設(shè)及維護(hù)海洋旅游相關(guān)的旅游騎行道、步道、棧道、觀景臺(tái)、生態(tài)停車場(chǎng)、公共廁所、休憩休息設(shè)施（含咖啡廳）等旅游配套服務(wù)設(shè)施和必要公共設(shè)施。
二是考慮到潛水企業(yè)普遍反映的潛水用海選址難和成本高的問(wèn)題，以及潛水產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展對(duì)珊瑚礁資源的人為影響，《意見(jiàn)》提出沿海市縣應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃范圍內(nèi)劃定潛水區(qū)，潛水用海需求大的可以在劃定的潛水區(qū)域組織開(kāi)展?jié)撍c(diǎn)整體海域使用論證。潛水點(diǎn)中珊瑚覆蓋率低于10%的海域不得設(shè)置海域使用權(quán)。潛水用海出讓年限按海洋自然保護(hù)區(qū)的用海要求不得超過(guò)3年。
三是考慮到目前我省水上摩托艇、帆船帆板、水上飛機(jī)、拖傘等新興海上旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)日漸發(fā)展且管理混亂，《意見(jiàn)》提出在固定海域開(kāi)展此類排他性海上旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、游艇駕駛培訓(xùn)、帆船帆板訓(xùn)練等連續(xù)超過(guò)三個(gè)月的，應(yīng)通過(guò)招拍掛方式取得海域使用權(quán)。游艇用海配套訓(xùn)練水域，也應(yīng)依法取得海域使用權(quán)。
四是考慮到我省游艇產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，目前還存在游艇碼頭利用率不高和公共游艇碼頭不足的問(wèn)題，為提高稀有岸線資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，《意見(jiàn)》提出市場(chǎng)主體建設(shè)經(jīng)營(yíng)的游艇碼頭應(yīng)當(dāng)對(duì)外公共開(kāi)放，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照政府定價(jià)方式制定并依法取得價(jià)格主管部門批準(zhǔn)。
五是考慮到實(shí)踐中招拍掛出讓的旅游用海項(xiàng)目一次性征收海域使用金增加了旅游企業(yè)負(fù)擔(dān)，為營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，《意見(jiàn)》提出招拍掛出讓的旅游用海，涉及透水構(gòu)筑物用海、港池、蓄水用海和開(kāi)放式用海的海域使用金可按年度繳納。政府投資建設(shè)的非經(jīng)營(yíng)性配套服務(wù)設(shè)施和必要公共設(shè)施用?？砂匆?guī)定免繳海域使用金。
六是考慮到潛水等活動(dòng)的配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本較高，為提高配套設(shè)施的利用效率，《意見(jiàn)》提出潛水碼頭、潛水平臺(tái)和浮動(dòng)棧橋等潛水配套設(shè)施一般應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)一建設(shè)管理，以保持其公共屬性。并鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)和管理公共海水浴場(chǎng)和游艇碼頭，從而加強(qiáng)管理。
五、注意事項(xiàng)
省資規(guī)廳要全方位開(kāi)展好政策宣傳和解讀，指導(dǎo)沿海市縣用好政策，確保政策落實(shí)落地、早見(jiàn)成效。
沿海市縣資規(guī)部門要加強(qiáng)對(duì)用海審批相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)旅游用海審批中存在的疑問(wèn)和問(wèn)題密切關(guān)注、深入研究、及時(shí)糾偏，化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。
沿海市縣政府部門要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目用海的事前指導(dǎo)服務(wù)和對(duì)旅游用?；顒?dòng)的全流程監(jiān)管，并根據(jù)檢查和指導(dǎo)結(jié)果推動(dòng)海洋旅游業(yè)發(fā)展政策進(jìn)一步優(yōu)化。
此外，建設(shè)項(xiàng)目涉及占用自然保護(hù)地和林地的，在辦理用海審批手續(xù)時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)向林業(yè)主管部門申請(qǐng)辦理林地占用審批手續(xù)。
